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當前位置：比比招標采購網 > 國際視野 > PPP項目審計：你瞅啥？瞅你咋的！[2019-5-31]
發布人：比比招標采購網 發布日期：2019-05-31
過去的2018年，被不少PPP業內人士認為是自2014年以來PPP項目最冷靜而平穩發展的一年。從PPP項目規范化運動，到PPP項目與政府負債之爭，再到政府隱性債務核查，在過去的一年里，各地的PPP項目普遍都經歷了自查或上級檢查。
而2019年3月出臺的《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》(財金〔2019〕10號，以下簡稱“10號文”)，被視為自《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)出臺后財政部發布的“重磅文件”，似乎是對過去“規范化運動”的總結以及之前爭議問題的進一步明確，提出“規范PPP項目”應符合的條件，以及要求限期整改及退庫的情形。
2019年5月出臺的《財政部辦公廳關于梳理PPP項目增加地方政府隱性債務情況的通知》，提出，“針對審計部門提出的一些地方PPP項目增加地方隱性債務問題，為進一步遏制假借PPP名義增加地方政府隱性債務風險”，要求各地政府根據10號文的要求，進一步“抓緊梳理入庫PPP項目納入政府性債務檢測平臺情況”。
“審計”、“整改”以及“隱性債務”作為PPP領域關鍵詞的熱度仍未消減。事實上，“審計”一詞，幾乎貫穿PPP項目的不同階段。今天，我們就來談談，在談PPP項目審計時，分別談的是什么。
跟蹤審計
跟蹤審計，通常被認為是在過程中的審計監督方法。在實踐中最為常見的是在項目建設過程中尤其是施工階段由跟蹤審計單位進行跟蹤審計，參與管理并及時確認項目工程量及工程費用、工程變更等事宜。
對于政府方而言，一方面由跟蹤審計單位在過程中及時確認工程量也有利于提高后續竣工決算的效率，是竣工決算的基礎;另一方面，施工階段跟蹤審計屬于工程造價管理一部分，根據約定確認工程量、變更簽證等，不符合要求的費用不予確認，無法納入項目的投資成本。跟蹤審計本質上是對施工階段的監督，是政府方對投資成本進行過程控制的有效手段。
10號文提出，對于新上政府付費項目要“嚴格控制項目投資、建設、運營成本，加強跟蹤審計”，可見，目前文件不僅要求在施工階段加強跟蹤審計以控制成本，對運營階段的也提出了加強跟蹤審計控制成本的要求。
結算審計
在PPP項目中，無論對于政府付費項目，還是缺口補助項目，都會涉及對于項目投資成本的認定，以此作為結算政府支付費用金額的基礎。對PPP項目政府付費金額的結算審計，在實踐中，不同的地方及項目的安排也不盡相同：部分項目基于公平合理的原則約定由雙方共同聘請獨立的第三審計機構進行審計，并以審計機構出具的審計報告作為政府結算付費的依據;部分項目認為PPP項目屬于財政付款的項目，即使聘請了第三方審計，如第三方審計的金額與相關財政主管部門審定的金額不同時，結算依據均以財政局審定的金額為準，第三方審計僅提供參考。結算審計的范圍除了建設費用外，如涉及使用者付費的，也需對使用者付費的金額予以審計確認。
在這一階段，審計通過對前期相關資料及程序的審核監督，最終對結算金額進行確認，不合規以及不符合合同約定的費用無法納入政府的結算支付范圍，實質上也促使了投資人應依法依規以及根據合同約定實施項目。
審計監督
1 PPP項目是否屬于審計機關實施審計監督的范疇存在一定的爭議。
《中華人民共和國審計法》(“《審計法》”)第二十二條規定，審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算，進行審計監督。《審計法實施條例》第二十條規定，《審計法》第二十二條所稱政府投資和以政府投資為主的建設項目，包括：全部使用預算內投資資金、專項建設基金、政府舉借債務籌措的資金等財政資金的;未全部使用財政資金，財政資金占項目總投資的比例超過50%，或者占項目總投資的比例在50%以下，但政府擁有項目建設、運營實際控制權的。根據上述規定，有觀點認為，PPP項目的政府投資比例通常低于50%，而且社會資本方負責項目建設運營，因此不屬于關于國家審計機關建設項目審計邊界的法律規定。但也有觀點認為，從財政資金承擔支付責任的角度而言，PPP項目理應屬于審計監督的范疇。
根據部分地方審計機關介紹，實踐中，目前審計機關主要就PPP項目投資績效、合同履行情況予以審計，并不參與立項決策、項目審批、合同簽訂、磋商談判、資金撥付、變更簽證確認、項目竣工結(決)算等工作。
2 PPP項目的合規性涉及政府是否違規舉債問題，屬于審計機關監督的重點。
正如前文所述，PPP項目是否屬于審計機關實施審計監督的范疇存在一定的爭議，但由于PPP項目的合規性與否涉及政府是否違規舉債問題，因此一直是審計機關檢查的重點。違規包裝PPP項目變相融資，包括項目無實際運營內容、未經績效考核付費、承諾回購、明股實債等，都有可能被認定為政府違規舉債或隱性債務，從而導致項目被要求整改，政府相關部門承擔相關責任。是否給PPP項目扣上隱性債務的“大帽子”，對于PPP各參與方都存在重大利益影響。正因如此，審計部門應充分理解PPP項目的內在邏輯和規律，三思而后行，不要鬧出保底水量等于固定回報的笑話。
3 PPP項目未來支出責任是否屬于政府債務。
此前，就PPP項目未來支出責任是否屬于政府債務的問題，在業內是眾說紛紜。財政部公布的《政府會計準則第8號——負債》(“《負債準則》”)指出，“負債，是指政府會計主體過去的經濟業務或者事項形成的，預期會導致經濟資源流出政府會計主體的現時義務”，而“現時義務，指政府會計主體在現行條件下已承擔的義務。未來發生的經濟業務或者事項形成的義務不屬于現時義務，不應當確認為負債”。從這一角度而言，有專家認為，PPP項目未來支出責任并不屬于政府現時義務，因此未來的支出責任不屬于政府債務的范圍。
10號文強調，“符合條件的PPP項目形成的政府支出事項……是政府為公眾享受公共服務提供運營補貼形成的經常性支出。各地要依法依規將規范的PPP項目財政支出納入預算管理……”，我們理解，前述規定強調了規范的PPP項目支出要依法依規納入預算管理，規范的PPP項目形成的支出責任不屬于政府隱性負債的范圍。從這一角度而言，考慮是否政府債務的前提及關鍵，仍然是PPP項目本身應合法合規。
隨著各界對PPP認識的不斷深入，大家對于PPP質量有了越來越高的期待，簡直是“恨鐵不成鋼”。但是，羅馬不是一天建成的，各類“審計”也并不是解決PPP高質量發展的終極大招。在PPP發展過程中，無論是審計部門也好，還是主管部門也罷，都要尊重歷史、尊重規律、尊重法律，這才是中國PPP健康發展的金光大道。
